《张家界市旅游市场秩序管理规定》主体内容解读

张家界市文化旅游广电体育局法制与行政审批服务科

为加强旅游市场管理，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，引导和规范张家界市的旅游市场有序运行，促进旅游业的健康发展，根据市委、市人大、市政府地方立法工作的安排，由市文化旅游广电体育局（以下简称"市文旅局"）负责牵头起草《张家界市旅游市场秩序管理规定》，市市场监管局、市公安局、市交通运输局、市发改委、市司法局等单位为起草小组成员单位，经过前期大量工作和反复论证和修改，形成了《张家界市旅游市场秩序管理规定》草案。2022年6月28日经张家界市第八届人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过，2022年7月28日经湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准，并于2022年9月1日起旅行。现就《张家界市旅游市场秩序管理规定》的立法主旨和总体内容等解读如下：

一、  制定《规定》的依据

1、《中华人民共和国旅游法》

2、《中华人民共和国消费者权益保护法》

3、《中华人民共和国反不正当竞争法》

4、《中华人民共和国价格法》

5、《中华人民共和国电子商务法》

6、《中华人民共和国广告法》

7、《旅行社条例》

8、《交通运输条例》

9、《导游人员管理条例》等。

二、制定《规定》的必要性

《张家界市旅游市场秩序管理规定》（以下简称《规定》）是创建世界一流旅游目的地的重要内容，是保证旅游业健康、有序和高质量发展发展的重要前提。《旅游法》《消费者权益保护法》和《旅行社条例》等法律法规，对旅游业各要素的经营活动和市场行为规则作了较为全面的规定，但是随着市场经济的不断发展变化、旅游业态及其经营模式不断发展变化，现有的法律法规在规范、引导旅游业发展过程中出现了疲软乏力等问题和不足。因此，很有必要在上述法律法规的有关规定的基础上，通过制定《规定》，进一步明确和细化旅游市场经营行为的要求、监管机制以及法律责任等，逐步建立一套科学、高效的旅游市场管理制度。《规定》的制定与出台，将会进一步规范旅游市场经营与管理工作，有利于保障旅游者和旅游经营者双方的权益，进而促进旅游业健康、有序发展，对于我们建设世界一流旅游目的地，实现旅游经济高质量发展具有十分重要的意义和作用。

三、《规定》的起草过程

2020年，市委、市人大和市政府决定将旅游消费者权益保护纳入了2021年度地方立法计划，要求2021年度制定并出台《张家界市旅游市场秩序管理规定》，并明确由市文旅局负责牵头，市市场监管局、市公安局、市交通运输局、市发改委、市司法局等单位共同参与，各区县和其他有关部门支持配合，共同组成起草小组。2021年1月上旬，市人大法工委召开了旅游市场管理地方立法项目启动会，明确了牵头单位和配合部门。市文旅局作为牵头单位，迅速制定了《关于〈张家界市旅游市场秩序管理规定〉起草工作实施方案》。2月初，市人大法工委组织召开了立法工作协调部署会，明确了立法方向。市文旅局随即进行了工作安排和调度，明确了人员和立法重点。2月-25日-3月10日，市文旅局结合旅游市场监管工作实际，多次深入到执法一线、行业协会、部分旅游企业开展了立法调研，梳理了我市旅游市场存在的突出问题，组织剖析了旅游市场乱象的根源和症结。与此同时，起草小组开展了深度体验和调研，切身感受和收集旅游市场经营活动现状。3月12日，市文旅局与市人大法工委一道与湖大法学院进行了深度对接。3月中下旬，起草工作小组对问题进行了认真梳理，同时，收集了海南三亚、江西、北京、云南、广西等地关于旅游地方法规政策和管理经验等方面的大量资料，4月8日开始，起草小组着手文本起草工作，5月6日形成了初稿。经过小范围讨论修改，5月10日形成了征求意见稿，并通过市政府门户网站、市文旅局网站，以及书面方式向社会广泛征求意见建议，于5月27日举行立法听证会。之后，起草小组进一步开展调研论证，并多方征求意见，对征求意见稿进行了反复修改。6月4日上午，市文化旅游广电体育局召开局长办公会议，专题讨论研究了《规定》修改稿，6月9日上午，经再次修改后形成了《规定》讨论稿。6月22日，市人民政府王兆业副秘书长主持召开专题审议会议，市委改革办、网信办、市场监管、交通、发改、公安、司法、应急等相关职能部门、行业协会、各区县文旅局负责人进行了充分讨论。6月23日下午，市交通运输局召集相关科室负责人就旅游运输市场治理相关问题进行了认真研讨。起草小组根据几次会议的讨论意见再度进行了修改完善，形成了《规定》草案。

四、《规定》的基本框架

《规定》在立法体例上不分章节，共24条，内容主要涵盖5个方面。

一是立法总则方面的内容。主要包括制定依据和目的、旅游市场的概念及适用范围、基本原则。

二是监督管理机制方面的内容。主要规定了市场管理的体制机制性问题。依据旅游业发展的趋势，运用大数据实施旅游监管，《规定》设置了倡导性条款，以期引导旅游业规范化和智能化发展。

三是规范旅游市场经营行为方面的内容。主要对旅游市场经营行为作出了明确具体的禁止性规定。

四是法律责任方面的内容。主要针对文本中设定的市场经营活动规范，对违反本规定的行为，将依法追究法律责任。

五是附则方面的内容，明确了本规定中一些特定术语的概念含义和实施时间。

五、  《规定》的立法主旨和特色亮点

（一）总体思路。《规定》的总体立法思路主要有三个：一是突出重点，不搞大而全，解决几个影响旅游市场健康发展的突出问题。二是便于落地执行，不搞泛泛而谈。三是适当突破，力争做到创新引领，突出张家界旅游特色。在规范管理方面，对于上位法规定不明朗或者理解认识存在差异的，在设定市场经营行为规定的时候，本着有利于我市旅游业稳健发展、有利于旅游消费者权益保护的基本原则，作适当突破。

（二）突出重点。在《规定》起草过程中，根据前期调研和梳理出的问题，明确了以下几个方面的立法重点：一是旅行社落地散拼市场的规范与治理；二是强化行业协会和智慧旅游监管的作用，推动旅游市场经营活动的规范与治理；三是对佣金给付问题的规范与治理；四是旅游购物和旅游交通市场经营中存在的突出问题；五是旅游市场监管体制机制的建构问题。

（三）特色亮点。《规定》主要有三大特色五大亮点：

特色方面：

一是突出创新引领。《规定》起草小组着眼于旅游市场未来发展的总方向，把握发展趋势，在改革与创新方面下功夫，力争在旅游市场的规范与治理体制机制方面为全省、全国做先行先试，做好引领示范者。

二是敢于大胆突破。《规定》条文的设定体现了三个有利于的原则：即：有利于旅游市场的健康、有序和长远发展、有利于旅游者权益保护、有利于张家界品牌的塑造与维护。在"三个有利于"的原则下，对一些上位法没有规定、规定不明确或者与当前旅游市场发展不相适应的内容，大胆突破，拟定了不少创设性条款。

三是深度针砭问题。起草小组以问题为导向，经过大量调研论证，梳理出影响旅游市场发展的问题和原因，确定立法重点，直指问题，深度针砭，有的放矢地开展立法，体现了较强的问题针砭性和实战管用性。

亮点方面：

一是通过立法推进智慧旅游建设与发展。明确将旅游旅游市场各要素的基本信息纳入官方智慧监管系统和数据库管理。将智慧旅游纳入立法范畴，系全国首创，是引领我市旅游市场运行与监管体系发展的总趋势、总方向。

二是通过立法赋予行业协会组织自律公约和相关管理制度的法律效力。明确规定旅游经营者应当自觉遵守行业自律公约和有关管事制度，以期控制旅游市场"高额返佣"、"高挂低售"，恶意削价竞争等市场乱象问题。赋予行业协会组织自律公约和相关管理制度具有普遍的规制效力，在全国地方立法中开了先河，是旅游市场监管体制机制改革创新方面的重大突破。

三是通过立法明确了新时期旅游市场监管的体制机制性问题。《规定》从法制层面明确了旅游市场监管的属地管理原则和联合执法监管机制、旅游市场价格引导机制的建构，使旅游监管由过去的协调联动、相对松散上朝着有机统一、能动高效的方向转化。此举走在了全省乃至全国前列。

四是对和关联性旅行社制约机制，并明确了惩戒措施。在实践中，不少旅游服务企业为逃避打击，设立多家旅行社企业法人，使之在受到停业整顿等处罚后，仍然能照常营业。对此《规定》拟定对了关联性旅行社设定了惩戒性措施，以遏制这一不良现状，促使企业朝向诚信经营和提升服务质量方面转变和发展。

五是将在落地散拼等当前旅游市场活动中的主要问题纳入了立法规范。针对地散拼旅游市场乱象问题，设置了禁止同城转交、挂靠经营，追客赶客、以及关联性旅行社惩戒等制度规范；针对旅游购物市场中的主要问题，设计了"自由活动时间"和"专门购物环节"并行制度，并对非专门购物旅游团队以外的旅游购物限定了时长；针对"讲师"上团和车载购物等问题，作出了"不得在车辆运行过程中兜售商品"的规定；对导游在我市执业、高风险旅游项目保险、旅游市场退出、无理由退货等均作了相应的制度设计。

（四）其他事宜。一是设置了兜底条款。涉及旅游市场的法律规范较多，除旅游法规外，多散见于各种部门法当中，《规定》中个别内容可能与其他部门法规中的已有规定存在差异，故《规定》第二十二条明确了兜底条款；二是以禁止性条款为主。鉴于相关法规对于经营者的"应当行为"已有较为全面的规定，且本《规定》对建立行业规范和行业标准作出了倡导，因此，《规定》的条款多为禁止性规定。三是《规定》对于法律法规实践中遇到的理解差异和分歧性内容，作了适当明确，如旅行社服务网点（门店）点经营问题的认定、服务网点（门店）签订合同问题，等等。